Ad oltre ottanta anni dalla fine della Grande Guerra, la pubblicazione
della legge 7 marzo 2001 n. 78 colma una lacuna da tempo avvertita non
solo dagli storici e da numerose associazioni, ma anche da quanti abitualmente
od occasionalmente hanno modo di frequentare il vastissimo territorio
a suo tempo interessato dalle operazioni militari nel periodo 1915 -
1918.
Quanto rimane ormai sulle varie linee dell'antico fronte (dopo la prolungata
esposizione agli agenti atmosferici quasi sempre in assenza di adeguata
manutenzione e gli interventi, talvolta distruttivi, degli appassionati
ricercatori di reperti) meritava senz'altro l'interessamento, anche
se colpevolmente tardivo, del legislatore.
Il territorio interessato dagli eventi bellici, infatti, non manca di
riservare ancor oggi sorprese restituendo alla memoria dei posteri significative
testimonianze di quel periodo come frequentemente documentato dalla
cronaca.
Come si dirà in seguito, le aree ove insistono le opere militari
e gli altri manufatti non sono rimaste, almeno in teoria, esenti da
tutela grazie a disposizioni di legge ora contenute nel Testo Unico
sui Beni Culturali ed ambientali.
La legge n.78, tuttavia, ha inteso non solo riconsiderare alcuni aspetti
di tale tutela ma ha anche introdotto norme finalizzate in modo specifico
alla conservazione e manutenzione del patrimonio storico della guerra
mondiale del 15-18.
Riconoscendo, infatti, il valore storico e culturale di quanto resta
nei luoghi della Grande Guerra la legge, nell'articolo 1, comma secondo,
promuove non solo la loro manutenzione, il restauro, la gestione e la
valorizzazione (peraltro con riferimento ad entrambe le parti coinvolte
nello stesso) ma anche la ricognizione e la catalogazione delle stesse.
Si è così manifestata inequivocabilmente la volontà
di procedere alla completa individuazione del patrimonio storico riguardante
la materia in esame.
Tale patrimonio, peraltro, comprende non solo i beni immobili, quali
ad esempio quelli dettagliatamente indicati nelle lettere a) e b) dell'articolo
1, comma secondo, ma anche i beni mobili, i cimeli e gli archivi documentali
e fotografici pubblici e privati.
Tale ultima categoria di beni rappresenta, tra quelle elencate, quella
forse di maggiore rilevanza storica per l'indubbio contributo che può
fornire non solo alla ricostruzione di singoli episodi, ma anche quale
testimonianza fedele di eventi solo indirettamente collegati alle operazioni
militari (1).
Analoga attenzione viene posta ai cippi, monumenti, stemmi, graffiti,
lapidi, iscrizioni e tabernacoli contemplati espressamente nella lettera
c) dell'articolo in questione. A tale proposito, sembra potersi ritenere
che tale tipologia di beni comprenda non solo quelli esistenti durante
le ostilità, ma anche i cippi i monumenti e gli altri manufatti
realizzati nel periodo immediatamente successivo i quali, in quanto
direttamente collegati a tali eventi e costruiti nei luoghi ove gli
stessi avvennero, ne costituiscono ormai parte integrante e rientrano,
a tutti gli effetti, tra le vestigia che la legge intende tutelare.
Nel raggiungimento delle finalità della legge è previsto
(articolo 1, comma quinto) che gli enti pubblici, le cui specifiche
competenze sono indicate negli articoli successivi, possono avvalersi
dell'opera delle associazioni di volontariato, combattentistiche e d'arma
"ufficializzando", così, l'azione di quanti già
di fatto attivamente operavano per la conservazione della tipologia
dei beni in esame.
Tale attività di conservazione viene poi completata attraverso
l'espresso divieto, formulato nel comma 5 dell'articolo 2, di alterazione
delle caratteristiche materiali e storiche dei beni ed estendendo (comma
sesto) anche ai beni di cui alla lettera c), secondo comma (cippi, monumenti,
stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni e tabernacoli) le disposizioni
contemplate dall'articolo 51 del D.Lv. 490\99 che richiede la preventiva
autorizzazione del soprintendente per il distacco di "affreschi,
stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni tabernacoli ed altri ornamenti
esposti o non alla pubblica vista".
L'attuazione dei principi generali della legge in esame indicati dall'articolo
1 si completa, infine, attraverso la promozione - particolarmente nella
ricorrenza del 4 novembre - della riflessione storica sulla Prima guerra
mondiale e sul suo significato per il raggiungimento dell'unità
nazionale considerata dal quarto comma.
In definitiva, dunque, gli interventi disciplinati dalla legge n. 78
riguardano tre diversi aspetti : la individuazione e classificazione
del patrimonio, la manutenzione ed il restauro dello stesso nonché
la sua gestione e valorizzazione.
Tali interventi, come disposto dall'articolo 2, possono essere eseguiti
tanto da soggetti privati (singolarmente o associati: articolo 2,comma
primo, lettera a)) quanto da enti pubblici (articolo 2, comma primo,
lettere b), c) ed f)).
Significativa, per la corretta qualificazione dei beni oggetto della
legge, è la disposizione contenuta nel secondo e terzo comma
dell'articolo 2.
Come correttamente osservato (2) i beni presi in esame
dalla legge possono essere qualificati quali "beni culturali minori",
assoggettati ad un regime meno rigido rispetto a quello imposto per
i beni culturali propriamente detti e tale da consentire una più
agevole esecuzione degli interventi mediante l'utilizzazione di una
procedura non complessa.
Per tali motivi la realizzazione di detti interventi da parte dei soggetti
abilitati avviene dietro semplice comunicazione alla competente Sovrintendenza.
Tale comunicazione deve essere accompagnata esclusivamente da un progetto
esecutivo e da un atto di assenso del titolare del bene ed è
assoggettata ad un limite temporale che ne impone la presentazione almeno
due mesi prima dell'inizio dei lavori.
Qualora sia richiesto il finanziamento mediante contributo statale,
come si dirà in seguito, a corredo della comunicazione dovranno
essere allegati altri documenti.
La procedura semplificata appena descritta è destinata tuttavia
a convivere con le altre disposizioni in materia come chiaramente precisato
dall'articolo 2, secondo comma.
In particolare, laddove il manufatto oggetto dell'intervento sia assoggettabile
alle norme contenute nel testo unico sui beni culturali, sarà
sottoposto al regime autorizzatorio imposto per le opere da eseguire
su tale tipologia di beni, così come non vengono meno le competenze
in materia paesistica e quelle proprie del ministero della difesa e
del Ministero delle Finanze.
Come è noto, la disciplina dei beni culturali ed ambientali è
attualmente regolata dal D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo Unico
sui Beni Culturali e Ambientali) (3) attraverso il
quale si è operata un'attività di riunione e coordinamento
delle disposizioni in materia di beni culturali ed ambientali precedentemente
contenute rispettivamente nella legge 1089\39 e nelle leggi 1497\39
e 431\85.
Per quanto attiene, in particolare, ai beni culturali, il titolo I del
D.Lv. 490\99 fornisce tra l'altro i criteri per la loro individuazione
e specifica la procedura da seguire per l'esecuzione degli interventi.
Analogamente, gli artt. 138 e seguenti del medesimo decreto prendono
in esame i beni ambientali, la loro individuazione nonché le
procedure di gestione di detti beni e per l'esecuzione degli interventi.
La esatta individuazione dell'ambito di operatività della procedura
semplificata relativa ai beni contemplati dalla legge 78\2001 non consente,
pertanto, equivoci di sorta e rende inevitabile il rispetto della più
rigorosa normativa prevista dal citato T.U. ogniqualvolta l'intervento
da effettuare vada ad incidere su beni che rientrano nelle categorie
in esso contemplate.
Situazioni del genere non saranno rare. Si pensi, ad esempio, all'esecuzione
di interventi su edifici di particolare pregio sottoposti a tutela ovvero,
alla più frequente ipotesi degli interventi eseguiti in zone
sottoposte a tutela paesistica.
Come è peraltro noto, la linea del fronte della grande guerra
è ubicato non solo in alta montagna ma anche in altri luoghi
che la legge sottopone a tutela. Il citato T.U. del 1999 sottopone infatti
alla sua disciplina non solo alcuni beni individuati a seguito di specifico
procedimento amministrativo ma anche altri che in base alla legge per
le loro stesse caratteristiche, sono ritenuti (entro certi limiti) come
meritevoli di tutela. Essi sono dettagliatamente indicati nel primo
comma dell'articolo 146 come segue:
a) territori costieri compresi in una fascia della profondità
di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati
sul mare;
b) territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità
di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati
sui laghi;
c) fiumi, torrenti e corsi d'acqua iscritti negli elenchi di cui al
testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici,
approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 e le relative
sponde o piede degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna;
d) montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare
per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena
appenninica e per le isole;
e) ghiacciai e circhi glaciali;
f) parchi e riserve nazionali o regionali, nonché i territori
di protezione esterna dei parchi;
g) territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi
o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento;
h) aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate
da usi civici;
i) zone umide incluse nell'elenco di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448;
l) vulcani;
m) zone di interesse archeologico
Come appare evidente dalla semplice elencazione delle aree, frequentemente
l'intervento da eseguire potrà essere sottoposto al più
rigoroso regime previsto dal T.U. per i beni ambientali che non solo
espressamente ne vieta la distruzione o l'introduzione di modificazioni
che rechino pregiudizio al loro aspetto esteriore (articolo 151) ma
assoggetta ad una rigorosa procedura autorizzatoria tutti gli interventi
da eseguirsi (fatte salve le eccezioni indicate nell'articolo 152).
E' appena il caso di osservare che, sebbene la legge 78\2001 contempli
soltanto le ipotesi di esclusione della procedura semplificata per l'esecuzione
degli interventi contenute nell'articolo 2 comma secondo, appare di
tutta evidenza che le opere la cui realizzazione vada ad incidere su
interessi tutelati da altre specifiche disposizioni, dovranno sottostare
comunque alla relativa disciplina (si pensi, ad esempio, agli interventi
rientranti tra quelli disciplinati dalla vigente normativa urbanistica
oppure eseguiti in aree protette assoggettate al regime stabilito dalla
legge 6 dicembre 1991, n. 394) (4).
Il legislatore prevede poi, oltre al duplice confine del divieto di
alterazione di cui al comma quinto dell'articolo 1 e dell'assoggettabilità
degli interventi ad altre discipline di tutela specifica di cui si è
appena detto, anche il potere di sospensione dei lavori che l'articolo
28 del T.U. 490\99 attribuisce in specifici casi al competente sovrintendente
(5).
L'articolo 3 della legge in esame disciplina i compiti dello Stato.
Tra questi, va' evidenziata, in particolare, la possibilità di
promuovere la collaborazione anche con gli Stati le cui forze armate
operarono sul fronte italiano ovvero con gli stati loro successori,
nonché la possibilità di promuovere o concorrere con gli
interventi da eseguirsi fuori del territorio nazionale.
La disposizione, oltre ad "ufficializzare" una forma di collaborazione
di fatto già esistente tra associazioni italiane e straniere,
prendendo in considerazione anche gli interventi da eseguirsi all'estero
sembra qui voler attuare effettivamente quella "riflessione storica"
sulla Grande guerra di cui al comma quarto dell'articolo 1 che sarebbe
forse risultata incompleta se limitata alle sole vestigia presenti nel
territorio nazionale.
I successivi articoli 4, 5 e 6 prendono invece in esame le competenze
dei ministeri dei beni culturali, della difesa e degli affari esteri.
Come appare agevole desumere dalla lettura dell'articolo 4, il Ministero
per i beni e le attività culturali svolge un'attività
non solo direttamente finalizzata al raggiungimento degli scopi della
legge (ricognizione catalogazione e studio ed altre attività
di cui al comma primo, lettera a), realizzazione del programma di tutela
e valorizzazione degli archivi di cui al comma primo, lettera f)), ma
anche di coordinamento, impulso e vigilanza delle attività svolte
dai soggetti privati attraverso la fissazione di criteri tecnico scientifici
(comma primo, lettera b)); di individuazione delle priorità degli
interventi da eseguire (comma primo, lettera c)); di esecuzione diretta
di interventi prioritari specie in mancanza o inadeguatezza degli interventi
di altri soggetti (comma primo, lettera d)); di finanziamento degli
interventi (comma primo, lettera e)) e di vigilanza anche attraverso
la particolare figura dell' "ispettore onorario" di cui alla
lettera g) del comma primo.
La medesima disposizione prevede, al comma secondo, l'istituzione di
un Comitato tecnico scientifico speciale per il patrimonio storico della
grande guerra da istituirsi con decreto del ministro per i beni culturali
ed avente funzioni consultive e di indirizzo meglio descritte nei commi
quarto e quinto.
Particolarmente significativo è, poi, l'apporto previsto dall'articolo
5 per il Ministero della difesa laddove si prevede per l'esecuzione
degli interventi l'utilizzazione in particolare delle truppe alpine
formalizzando, anche in questo caso, l'esercizio di un'attività
già diffusa in passato sui teatri dei combattimenti, specie in
zone di alta montagna difficilmente accessibili dove tali reparti possono
sfruttare la massimo la particolare specializzazione e le specifiche
dotazioni.
Non meno rilevante, inoltre, è l'attività di cura degli
archivi e la catalogazione informatica delle fonti indicata come obiettivo
prioritario dell'Ufficio Storico dello Stato maggiore dell'esercito
che determinerà, ove realizzata, un indubbia agevolazione delle
ricerche storiche.
Il Ministero degli affari esteri, in base al disposto dell'articolo
6, opera invece per la promozione ed il coordinamento delle attività
da eseguirsi all'estero o in Italia con la partecipazione di stati esteri
o soggetti stranieri.
Dei compiti attribuiti alle regioni si occupa l'articolo 7. A tale proposito
va' ricordato che i primi interventi per la valorizzazione delle vestigia
della grande guerra sono stati adottati proprio in sede regionale (si
ricordi, ad es. la L. R. Veneto 16 dicembre 1997, n. 43 avente ad oggetto
"Interventi per il censimento, il recupero e la valorizzazione
di particolari beni storici, architettonici e culturali della grande
guerra" (6)).
L'articolo 7 attribuisce dunque alle regioni attività di promozione
e coordinamento delle attività (attenendosi, tuttavia, ai criteri
tecnico scientifici fissati dal Comitato tecnico scientifico di cui
si è detto in precedenza) di contribuzione al finanziamento delle
attività e prevede, in particolare, che tali enti disciplinino
con propria legge l'attività di raccolta dei reperti mobili ferme
restando, comunque, le disposizioni dei successivi articoli 9 e 10 di
cui si dirà tra breve.
Si è accennato, in precedenza, alle formalità da seguire
per l'effettuazione della comunicazione relativa agli interventi da
eseguire indicando anche gli atti previsti a corredo della documentazione
medesima. L'articolo 8, che disciplina il finanziamento degli interventi
mediante contributi statali, prevede tuttavia l'allegazione di ulteriori
documenti da presentare alla competente sovrintendenza quale requisito
per l'ammissione al contributo.
In particolare, il progetto esecutivo previsto dall'articolo 2, comma
terzo dovrà essere accompagnato, oltre che dall'atto di assenso
del titolare del bene, anche da un piano finanziario, da una relazione
tecnica dettagliata (relativa alle procedure di conservazione e restauro
dei manufatti e delle opere ed alla conformità' ai criteri tecnico-scientifici)
e da un "programma temporale dei lavori", nonché dall'indicazione
di un direttore dei lavori. La procedura per il rilascio è regolata
dall'ultimo comma dell'articolo 8.
Una particolare disciplina riguarda, poi, i reperti mobili ed i cimeli
che l'articolo 1 lettera d) individua tra i beni oggetto di tutela.
L'articolo 9 prevede infatti un obbligo di comunicazione al Sindaco
per chiunque possieda o rinvenga reperti mobili o cimeli relativi al
fronte terrestre della Prima guerra mondiale di notevole valore storico
o documentario, ovvero possieda collezioni o raccolte dei citati reperti
o cimeli. Il termine per la comunicazione è di sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge o dalla data del ritrovamento.
La comunicazione - da presentarsi nel luogo ove i reperti si trovano
- deve contenere l'indicazione della natura, quantità e, ove
nota, la provenienza dei reperti.
E' di tutta evidenza, considerato il tenore della disposizione, che
non si tratta di un obbligo generalizzato, menzionando l'articolo 9
esclusivamente i reperti mobili e cimeli di "notevole valore storico
o documentario" quelli, cioè, che per le loro caratteristiche
assumono rilevanza ai fini della normativa in esame. Tutti gli altri
reperti non sono dunque soggetti a tale obbligo.
Quanto all'impianto sanzionatorio, lo stesso è contenuto nell'articolo
10 che prevede sanzioni amministrative e penali.
Va subito detto che l'attività di accertamento delle violazioni
appare obiettivamente difficoltosa considerati i luoghi ove risulta
ubicata l'antica linea del fronte, spesso impervi e difficilmente raggiungibili.
Nulla dice inoltre la legge in merito ai soggetti cui tale accertamento
è demandato.
In mancanza di ulteriori precisazioni deve desumersi che, oltre ai soggetti
normalmente abilitati ai controlli (ufficiali ed agenti di Polizia Giudiziaria
e, in particolare, quelli appartenenti al Corpo Forestale o ad altri
reparti che normalmente esercitano i propri compiti istituzionali nei
luoghi ove i reperti sono ubicati) svolgeranno un ruolo non indifferente
gli "ispettori onorari" di cui all'articolo 4, comma primo,
lettera g) quali unici soggetti cui la legge attribuisce compiti di
vigilanza, auspicando che gli stessi siano individuati anche tra gli
appartenenti a quelle associazioni che, ancor prima della promulgazione
della legge in esame, autonomamente svolgevano importanti attività
di conservazione e tutela dei luoghi storici contemplati dalle nuove
disposizioni.
La prevedibile scarsità dei controlli ad opera dei soggetti istituzionalmente
preposti consente tuttavia di ritenere che un'effettiva verifica del
rispetto della normativa verrà di fatto affidata per lo più
alla libera iniziativa degli appassionati frequentatori i luoghi storici
attraverso segnalazioni alle autorità competenti.
Altro elemento di dubbio, con riferimento alle violazioni amministrative
che verranno appresso esaminate, è dato dalla mancanza di indicazioni
circa i soggetti tenuti all'applicazione delle sanzioni che determina
così l'applicazione dei principi generali in materia di sanzioni
amministrative (nella specie sembrano individuabili come tali le Sovrintendenze,
ai sensi dell'articolo 17 Legge 689\81, in quanto uffici periferici
cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero nella cui competenza
rientra la materia alla quale si riferisce la violazione).
Quanto alle condotte amministrativamente sanzionate, va' ricordato che
l'articolo 10, comma primo prende in esame l'ipotesi dell'esecuzione
di interventi di modifica, restauro e manutenzione di forti, fortificazioni
permanenti e altri edifici e manufatti militari; fortificazioni campali,
trincee, gallerie, camminamenti, strade e sentieri militari, cippi,
monumenti, stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni e tabernacoli, archivi
documentali e fotografici, pubblici e privati, senza osservare l'obbligo
di comunicazione alla Soprintendenza.
Tale fattispecie deve essere correlata con quella contenuta nel successivo
secondo comma che prevede, invece, una più grave condotta penalmente
sanzionata.
Come è dato rilevare dal confronto tra le due fattispecie, la
violazione amministrativa di cui al primo comma sanziona esclusivamente
l'inadempimento formale dell'obbligo di comunicazione la sussistenza
del quale determina di per sé il perfezionarsi della violazione.
Diversamente, nel caso in cui l'esecuzione dell'intervento, ancorché
eseguito previa effettuazione della comunicazione, determini la perdita
o il danneggiamento irreparabile delle cose ovvero l'alterazione delle
loro caratteristiche materiali o storiche, si configura la violazione
penale.
Con riferimento a quest'ultima deve osservarsi che la condotta è
chiaramente descritta e riguarda ipotesi in cui, a seguito dell'intervento
sulla cosa soggetta a tutela, vengano meno le particolari caratteristiche
che ne giustificavano la sottoposizione alla normativa in esame. In
tal senso vanno interpretati le espressioni "perdita", "danneggiamento
irreparabile" e "alterazione delle caratteristiche materiali
e storiche" utilizzate dal legislatore.
Non ogni intervento dannoso è dunque penalmente sanzionato, bensì
esclusivamente quello che determina l'impossibilità di recuperare
il bene alle sue caratteristiche originarie.
Quanto all'elemento soggettivo richiesto, trattandosi di reato contravvenzionale
è sufficiente la colpa.
Va altresì rilevato che la scelta della pena congiunta dell'arresto
e dell'ammenda esclude la possibilità di estinguere il reato
mediante oblazione. Restano tuttavia presenti i rischi connessi con
il breve termine prescrizionale previsto per tale tipologia di reati.
Occorre infine segnalare come la violazione de quo rivesta natura sussidiaria
essendo applicabile solo qualora il fatto non costituisca diverso reato.
Come rilevabile dalla semplice lettura dei primi due commi dell'articolo,
le condotte prese in esame riguardano i beni indicati nelle lettere
a), b), c) ed e) dell'articolo 1, secondo comma mentre per i restanti
beni provvede l'ultimo comma dell'articolo 10 laddove è prevista
una sanzione amministrativa in caso di inosservanza delle prescrizioni
stabilite dall'articolo 9 in tema di reperti mobili e cimeli.
In definitiva, la lettura della legge 78\2001 induce ad un giudizio
estremamente positivo per la scelta del legislatore di sottoporre a
tutela beni particolarissimi come quelli presi in esame prevedendo una
procedura poco macchinosa per l'esecuzione degli interventi sugli stessi.
Resta però da verificare se e quando alle disposizioni emanate
verrà data effettiva attuazione.
NOTE:
1 Un esempio lampante del valore storico degli archivi
documentali e fotografici può essere desunto dalle numerose pubblicazioni
sul tema. A tale proposito si veda, ad esempio, Alberto ALPAGO NOVELLO
"Tempore Belli" 1995 volume realizzato utilizzando
l'archivio documentale e fotografico dell'autore comprendente non solo
le lastre fotografiche originali ma anche l'indicazione del luogo della
data e dell'ora degli scatti, dei tempi di esposizione e dell'apertura
del diaframma, la specificazione delle tecniche fotografiche e delle
apparecchiature utilizzate nonché schemi e progetti di fortificazioni
e gallerie oltre a manuali, circolari e documenti ad uso degli ufficiali.
Il materiale, che documenta non solo aspetti di rilevanza militare,
ma anche scene di vita comune e tecniche di costruzione delle opere
stradali e di interesse strategico, venne poi utilizzato anche per il
restauro o la ricostruzione di manufatti di rilevante pregio dopo la
conclusione delle ostilità ed anche in epoca recente.
2 G. SEVERINI "La legge sul patrimonio storico
della grande guerra" in Lexambiente (www.lexambiente.com),
maggio 2001.
3 Per un esame generale della materia v. L. RAMACCI
"Manuale di diritto penale dell'ambiente", Padova,
2001 pag.141 e ss.
4 Pubblicata sulla G. U. n. 83 del 13 dicembre 1991.
5 L'articolo 28 così recita " Il soprintendente
può ordinare la sospensione dei lavori iniziati contro il disposto
degli articoli 2, 26 e 27 ovvero condotti in difformità dall'approvazione.
La stessa facoltà spetta al soprintendente per i lavori relativi
alle cose indicate nell'articolo 2, comma 1, lettere a), b) e c), anche
quando non sia intervenuta la dichiarazione a norma dell'articolo 6.
3. Nel caso previsto al comma 2 l'avvio del procedimento di dichiarazione
è comunicato non oltre trenta giorni dall'ordine di sospensione:
se entro tale termine non è effettuata la comunicazione, l'ordine
di sospensione si intende revocato".
6 Pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
Veneto n. 107 del l9 dicembre 1997.